據(jù)國土資源部網(wǎng)站消息，根據(jù)黨的“十八大”報告關(guān)于“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量”的相關(guān)論述，近日，國家發(fā)改委能源所能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋指出，進行能源總量控制，必須是“柔性的”。國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長馮飛指出，以往的“命令-控制型”的能源政策體系必然轉(zhuǎn)向，今后的能源政策將轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟激勵政策為主，一些市場化的、經(jīng)濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。
      “全國能源系統(tǒng)要立足國內(nèi)、把握趨勢，推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式，不失時機推進能源體制改革，確保國家能源安全，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和民生改善提供源源不斷的動力，為全面建成小康社會提供堅強的能源保障�！边@一于不久前召開的全國能源工作會議透露出的信息，正好契合了黨的“十八大”報告的相關(guān)論述——“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量”。
事實上，國家發(fā)改委能源所能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋早就注意到，黨的“十八大”報告是中央文件當中第一次將能源生產(chǎn)和消費的改革提高到這樣的高度。
      “必須加快構(gòu)建立足國內(nèi)的能源安全保障體系，把國家能源安全牢牢掌控在自己手中�！敝芊�秋表示：“這體現(xiàn)了國家推進能源生產(chǎn)和消費革命的勇氣和魄力，能源消費總量控制工作要動真格，國家進行能源消費總量控制的決心已下�！�
      國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長馮飛指出，在這樣的情況下，在以往的能源政策體系當中發(fā)揮了巨大作用的“命令-控制型”的政策體系必然轉(zhuǎn)向，今后的能源政策將轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟激勵政策為主，一些市場化的、經(jīng)濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。
持續(xù)增長的能源需求
      近幾年來，中國能源消費一直保持著巨大的增量。據(jù)國家發(fā)改委能源研究所副所長戴彥德提供的數(shù)字顯示，2012年是近10年來中國經(jīng)濟增速最低的一年，也是近年來能源供需關(guān)系最為寬松的一年，但是能源消費總量的增長仍比2011年多出1.4億噸標準煤。2013年，由于基礎(chǔ)建設(shè)投資的增加、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展、換屆效應(yīng)、經(jīng)濟增速上漲、民生工程等方面因素的影響，能源消費總量的增速還要再加快。
      據(jù)預(yù)計，“十二五”、“十三五”期間我國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展階段，2020年前能源消費需求仍有可能保持2000年以來每年約2億噸標準煤的增速，到2020年能源需求總量有可能達到53億噸標準煤。“如果真的達到這個數(shù)，不但能源供應(yīng)難以保障，環(huán)境也受不了，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限�！贝鲝┑聫娬{(diào)。
巨大且增長迅速的能源消費，使得中國的能源對外依存度迅速上升。從2011年中國的一次能源消費結(jié)構(gòu)來看，煤炭占68.4%，石油占18.6%，天然氣占5.0%，其他能源所占比例很小。自從1993年成為石油凈進口國以來，中國的石油對外依存度由當年的6%，一路攀升。
      2012年10月24日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國的能源政策(2012)》白皮書，指出中國石油對外依存度已經(jīng)達到57%。2012年，中國進口的煤炭為2.9億噸，為有史以來的最高紀錄。2006年，中國成為天然氣凈進口國，2012年天然氣對外依存度接近1/3。
      從國際來看，能源形勢也不容樂觀。以石油為例，2012年9月，中國戰(zhàn)略思想庫發(fā)表的《中國的能源安全與戰(zhàn)略選擇》一文指出，在進口來源上，中國的海外油源主要集中在中東和非洲，這兩地的石油進口占中國石油進口量的3/4。這個區(qū)域也是亞洲與歐洲的油源。隨著國際能源供求矛盾日益加劇，亞歐之間的能源競爭將趨于激化，亞洲內(nèi)部各國之間的能源競爭也將趨于激化。
      現(xiàn)在，中東油氣在美國能源供應(yīng)版圖中的重要地位正在逐步弱化。這一變化將導致全球能源格局發(fā)生深刻變化，將對中國能源安全產(chǎn)生較大沖擊。美國力量如果撤出中東，中國面臨的一個最重要問題就是油氣的通道安全問題。
政策糾結(jié)
      黨的“十六大”以后，國務(wù)院發(fā)展研究中心協(xié)調(diào)組織國家發(fā)改委能源研究所、科技部技術(shù)發(fā)展研究中心、中國環(huán)境規(guī)劃院、清華大學、煤炭信息研究院等單位共同進行了“中國能源綜合發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究”。該項目從2002年11月立項，2004年8月完成，形成了《中國能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究報告》。
當時預(yù)計，到2020年中國一次能源的需求在25億到33億噸標準煤之間。但是，2010年中國的一次能源消費總量已達到32.5億噸，比預(yù)計提前了10年。
當時報告提出的能源戰(zhàn)略是“保證供應(yīng)、節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境友好、市場推動”。當時總報告的執(zhí)筆人之一馮飛認為，當時提出的戰(zhàn)略當中，節(jié)能工作確實得到了前所未有的重視，取得了令全球矚目的成績，“十一五”期間，我國在經(jīng)濟高速增長的情況下實現(xiàn)了萬元GDP能耗下降20%的目標，但是“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”和“市場推動”不盡如人意。2004年預(yù)計的能源消費需求提前10年實現(xiàn)，其中的重要原因就是重工業(yè)的發(fā)展超出了預(yù)期。
      2010年10月，中共十七屆五中全會召開，“合理控制能源消費總量”開始進入國家決策層視野。在此之前，國內(nèi)能源研究機構(gòu)已對此項剛性的、強約束性的能源政策進行專題研究。但從該項新政提出伊始，各方的公開爭議與私下質(zhì)疑之聲從未平息，能源消費總量控制實施方案也遲遲未能出臺。
糾結(jié)的關(guān)鍵點在于，能源是經(jīng)濟的血液，倘若嚴格控制能源消費總量，就意味著限制經(jīng)濟增長速度。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展程度并不是很高，擺脫貧困的任務(wù)依然艱巨，全國各地發(fā)展不平衡，地方政府是強勢利益主體，同時也是各自轄區(qū)內(nèi)相關(guān)利益主體的代言人，在涉及地方發(fā)展權(quán)的問題上絕無可能輕易妥協(xié)。
轉(zhuǎn)向以“經(jīng)濟激勵”為主
      1月10日，清華大學氣候政策研究中心撰寫的《中國低碳發(fā)展報告(2013)》藍皮書發(fā)布，認為中國低碳發(fā)展機制創(chuàng)新勢在必然。
“實際上，政府已經(jīng)在考慮和制定經(jīng)濟激勵性的政策�！瘪T飛說。
      2011年底，國務(wù)院決定對《中華人民共和國資源稅暫行條例》做出修改，在現(xiàn)有資源稅從量定額計征基礎(chǔ)上增加從價定率的計征辦法，調(diào)整原油、天然氣等品目資源稅稅率。2012年底，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場化改革的指導意見》正式發(fā)布，提出自2013年起取消電煤價格雙軌制，取消重點電煤合同，國家發(fā)改委將不再下達年度跨省區(qū)煤炭鐵路運力配置意向框架。
      2010年8月，國家發(fā)改委正式開展低碳試點工作，這是中國低碳發(fā)展政策和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵途徑——分別確定了“五省八市”的低碳省區(qū)和低碳城市試點和“五市二省”的碳排放交易試點，為政策與制度創(chuàng)新探路。
      馮飛認為，下一步應(yīng)當在能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、市場化改革上下功夫，應(yīng)該著重考慮怎么在能源領(lǐng)域引入更多的市場競爭。控制能源消費總量與能源政策向以經(jīng)濟激勵政策為主轉(zhuǎn)向并不矛盾，控制能源消費總量是一個宏觀目標，經(jīng)濟激勵政策是用更加經(jīng)濟的手段去完成目標，最大程度地調(diào)動各方積極性，使得全社會經(jīng)濟成本更低。
      “應(yīng)當相信中國有這樣的智慧�！敝芊�秋指出，盡管控制能源消費總量的政策表述當中去掉了“合理”二字，事實上，能源消費總量控制的方式也必須是科學、合理、有效和可操作的。
      周伏秋認為，如果要進行總量控制，那么這種控制必須是“柔性的”。短期內(nèi)，應(yīng)當作為地方政府工作層面的定性的考核，而非我國自2005年以來在節(jié)能工作當中實施的“問責制”。從長期來看，他的建議是，將能源消費的存量和增量分開，核定存量，合理控制增量，新增的項目必須是低能耗、低排放的項目，國家設(shè)定相應(yīng)的技術(shù)標準，從而使中國經(jīng)濟取得更高質(zhì)量的增長。
      能源消費總量控制實施的前提和必要條件之一，是能夠準確核算“十一五”末年以及“十二五”各年度全社會、各地區(qū)、各類企業(yè)的能源消費量。但囿于核算基礎(chǔ)、核算方法、核算意愿、核算能力等諸多因素，這將是一項難以完成的繁雜任務(wù)，我國能源計量、統(tǒng)計基礎(chǔ)工作薄弱是一個客觀存在的現(xiàn)實。如何解決這個問題？周伏秋表示，途徑就是從電力消費總量控制開始。因為電力消費可實現(xiàn)實時計量、實時監(jiān)測、及時反饋。同時，國家、地區(qū)、企業(yè)電耗與能耗之間存在相對穩(wěn)定的比例關(guān)系�！耙淮文茉聪�費的總量控制和電力消費的總量控制的‘雙控制’思路，現(xiàn)在應(yīng)當說已經(jīng)比較明晰了�！�